劉邦即帝位之初,除封了七個(gè)異姓的“諸侯王”外,又陸續(xù)封了一百三十多個(gè)功臣為“列侯”。漢朝的封君,主要的就是這諸侯王和列侯兩級(jí)。在漢初,這兩級(jí)的差異是很大的。第一,王國(guó)的境土“多者百余城,少者乃三四十縣”;這七個(gè)王國(guó)合起來(lái)就占了“天下”的一大半。但侯國(guó)卻很少有大過一縣的。劉邦序次功臣,以蕭何為首,而蕭何初受封為酂侯時(shí),只食邑八千戶;后來(lái)劉邦想起從前徭役咸陽(yáng)時(shí),蕭何多送了二百錢的贐,又加封給他二千戶;后來(lái)蕭何做到相國(guó),又加封五千戶;合共才一萬(wàn)五千戶。終漢之世,也絕少有超過四萬(wàn)戶的列侯。第二,諸侯王除享受本國(guó)的租稅和徭役外,又握著本國(guó)政權(quán)的大部分。王國(guó)的官制是和中央一樣的。漢代的官制大抵抄襲秦朝。中央有丞相,王國(guó)也有之;中央有御史大夫,王國(guó)也有之;中央有太尉,王國(guó)則有中尉。王國(guó)的官吏,除丞相外,皆由諸侯王任免。但列侯在本“國(guó)”,只享受額定若干戶的租稅和徭役譬如某列侯食五千戶,而該國(guó)的民戶超過此數(shù),則余戶的租稅仍歸中央,并沒有統(tǒng)治權(quán)。他們有的住長(zhǎng)安,有的在別處做官,多不在本國(guó)。侯國(guó)的“相”實(shí)際是中央所派地方官,和非封區(qū)里的縣令或縣長(zhǎng)相等漢制萬(wàn)戶以上的縣置令,萬(wàn)戶以下的縣置長(zhǎng)。他替列侯征收租稅,卻不臣屬于列侯。在封君當(dāng)中,朝廷所須防備的只有諸侯王,列侯在政治上是無(wú)足輕重的。
最初,諸侯王都是異姓的。異姓諸侯王的存在,并非劉邦所甘愿。不過他們?cè)谛鲁闪⒅岸荚缫褤?jù)地為王。假如劉邦滅項(xiàng)之后,不肯承認(rèn)他們既得的地位,他們?cè)谧晕V?,連合起來(lái),和劉邦抵抗,劉邦能否做得成皇帝,還未可知。所以當(dāng)劉邦向群君臣詢問自己所以成功的原因,就有人答道:
陛下慢而侮人,項(xiàng)羽仁而愛人。然陛下使人攻城略地,所降下者,因以予之,與天下同利也。項(xiàng)羽妒賢嫉能,有功者害之,賢者疑之,戰(zhàn)勝而不予人功,得地而不予人利,此所以失天下也。
不過劉邦在未做皇帝之前,固能“與天下同利”;做了皇帝之后,就不然了。他在帝位未坐穩(wěn)之前,不能把殘余的割據(jù)勢(shì)力一網(wǎng)打盡;在帝位既坐穩(wěn)之后,卻可以把他們各個(gè)擊破。他最初所封諸王,除了僅有眾二萬(wàn)五千戶的長(zhǎng)沙王外,后來(lái)都被他解決了。假如劉邦有意重振前朝的純郡縣制度,他完全可以把異姓諸侯王的國(guó)土陸續(xù)收歸中央。此時(shí)純郡縣制度恢復(fù)的主要障礙似乎只是心理的。秦行純郡縣制十五年而亡,周行“封建”享祀八百,這個(gè)當(dāng)頭的歷史教訓(xùn),使得劉邦和他的謀臣認(rèn)“封建”制為天經(jīng)地義。異姓的“諸侯王”逐漸為劉邦的兄弟子侄所替代,到后來(lái),他立誓:“非劉氏而王者天下共擊之?!辈贿^漢初的“封建”制和周代的“封建”制,名目雖同,實(shí)則大異。在周代,邦畿和藩國(guó)都包涵著無(wú)數(shù)掌權(quán)而兼地主的小封君;但在漢初,邦畿和藩國(guó)已郡縣化了。而且后來(lái)朝廷對(duì)藩國(guó)的控制也嚴(yán)得多:藩國(guó)的兵符掌在朝廷所派的丞相手,諸王侯非得他的同意不能發(fā)兵。
在高帝看來(lái),清一色的劉家天下比之宗室的異姓雜封的周朝,應(yīng)當(dāng)穩(wěn)固得多了。但事實(shí)卻不然。他死后不到二十年,中央對(duì)諸侯王國(guó)的駕馭,已成為問題。文帝初即位的六年間,濟(jì)北王和淮南王先后叛變,雖然他們旋即被滅,但擁有五十余城的吳王濞又露出不臣的形跡。他收容中央和別國(guó)的逃犯,用為爪牙;又倚恃自己熔山為錢、煮海為鹽的富力,把國(guó)內(nèi)的賦稅免掉,以收買人心。適值吳太子入朝,和皇太子即后日的景帝賭博,爭(zhēng)吵起來(lái),給皇太子當(dāng)場(chǎng)用博局格殺了,從此吳王濞稱病不朝,一面加緊地“積金錢,修兵革,聚谷食”。文帝六年,聰明蓋世的洛陽(yáng)少年賈誼時(shí)為梁王太傅上了有名的《治安策》,認(rèn)為時(shí)事有“可為痛哭者一,可為流涕者一今本作可為流涕者二,據(jù)夏炘《賈誼政事疏考補(bǔ)》改,可為長(zhǎng)太息者六”。其“可為痛哭者一”便是諸侯王的強(qiáng)大難制。他比喻道:“天下之勢(shì),方病大,一脛之大幾如腰,一指之大幾如股?!彼_的醫(yī)方是“眾建諸侯而少其力”,那就是說(shuō),分諸侯王的土地,以封他們的兄弟或子孫,這一來(lái)諸侯王的數(shù)目增多,勢(shì)力卻減少。后來(lái)文帝分齊國(guó)為六,淮南國(guó)為三,就是這政策一部分的實(shí)現(xiàn)。齊和淮南被分之前,潁川人晁錯(cuò)提出了一個(gè)更強(qiáng)硬的辦法,就是把諸侯王土地的大部分削歸中央。這個(gè)提議,寬仁的文帝沒有理會(huì),但他的兒子景帝繼位后,便立即采用了。臨到削及吳國(guó),吳王濞便勾結(jié)膠東、膠西、濟(jì)南、菑川四國(guó)皆從齊分出、楚、趙等和吳共七國(guó),舉兵作反。這一反卻是漢朝政制的大轉(zhuǎn)機(jī)。中央軍在三個(gè)月內(nèi)把亂事平定。景帝乘著戰(zhàn)勝的余威,把藩國(guó)一切官吏的任免權(quán)收歸朝廷,同時(shí)把藩國(guó)的官吏大加裁減,把它的丞相改名為相。經(jīng)過這次的改革后,諸侯王名雖封君,實(shí)則食祿的閑員;藩國(guó)雖名封區(qū),實(shí)則中央直轄的郡縣了。往后二千余年中,所行的“封建制”多是如此。
景帝死,武帝繼位,更雙管齊下地去強(qiáng)干弱枝。他把賈誼的分化政策,極力推行。從此諸侯王剩余的經(jīng)濟(jì)特權(quán)也大大減縮,他們的食邑最多不過十余城,下至蕞爾的侯國(guó),武帝也不肯放過,每借微罪把它們廢掉。漢制,皇帝以八月在宗廟舉行大祭,叫做“飲酎”,屆時(shí)王侯要獻(xiàn)金助祭,叫做“酎金”。武帝一朝,列侯因?yàn)轸鸪缮珢毫踊蚪飪刹粔蚨ゾ粑坏?,就有一百多人?br>
景武之際是漢代統(tǒng)治權(quán)集中到極的時(shí)期,也是國(guó)家的富力發(fā)展到極的時(shí)期。
秦代十五年間空前的工役和遠(yuǎn)征已弄到民窮財(cái)盡。接著八年的苦戰(zhàn)光算楚漢之爭(zhēng),就有“大戰(zhàn)七十,小戰(zhàn)四十”,好比在羸瘵的身上更加剜戕。這還不夠。高帝還定三秦的次年,關(guān)中鬧了一場(chǎng)大饑荒,人民相食,死去大半。及至天下平定,回顧從前的名都大邑,多已半付蒿萊。它們的戶口往往什去八九,高帝即位后二年,行過曲逆,登城眺望,極贊這縣的壯偉,以為在所歷的都邑中,只有洛陽(yáng)可與相比,但一問戶數(shù),則秦時(shí)本有三萬(wàn),亂后只余五千。這時(shí)不獨(dú)一般人民無(wú)蓄積可言,連將相有的也只乘牛車,皇帝也無(wú)力置備純一色的駟馬。
好在此后六七十年間,國(guó)家大部分享著不斷的和平,而當(dāng)權(quán)的又大都是“黃老”的信徒,守著省事息民的政策。經(jīng)這長(zhǎng)期的培養(yǎng),社會(huì)又從蘇復(fù)而趨于繁榮。當(dāng)武帝即位的初年,據(jù)同時(shí)史家司馬遷的觀察,“非遇水旱之災(zāi),民則人給家足。都鄙廩庾皆滿,而府庫(kù)余貨財(cái)。京師之錢累巨萬(wàn),貫朽而不可校計(jì)算。太倉(cāng)之粟,陳陳相因,充溢露積于外,至腐敗而不可食。眾庶街巷有馬,阡陌之間,馬聚成群”。
政權(quán)集中,內(nèi)患完全消滅;民力綽裕,財(cái)政又不成問題;這正是大有為之時(shí)。恰好武帝是個(gè)大有為之主。